Vendégblog: Réger Ákos (RBB Economics): Cukor Kartell – Közgazdasági Elemzés Hiánya
1. Bevezetés
A Gazdasági Versenyhivatal (GVH) egy hosszú időszakon át tartó eljárás végére tett pontot tavaly december 19-én, mikor megszüntette a cukoripari vállalatok közötti versenykorlátozó megállapodás (cukor kartell) feltárására vonatkozó vizsgálatát.[1] A GVH az eljárást a Nordzucker Group engedékenységi kérelme alapján indította. A Nordzucker Group a vizsgált időszakban (2003-2009 április) jelentős magyarországi cukortermelő és -értékesítő vállalatoknak számító Mátra Cukor és Eurosugar anyavállalata. A Hivatal az eljárásba további két vállalkozás-csoportot (Südzucker Group, Eastern Sugar) vont be.
2. Az ügy leírása
A GVH eljárása 2009 áprilisától 2012 decemberig tartott, amely során a Hivatal a vállalatok telephelyein rajtaütésszerű vizsgálatokat tartott.
A GVH indoklása szerint az állítólagos kartell-tevékenységet a vizsgálat során feltárt bizonyítékok nem igazolják. A GVH a közzétett döntés összegzésében kitért arra is, hogy a jelenleg zajló jogszabályi változások miatt nem tartja indokoltnak az eljárás további folytatását: a Parlament nemrég elfogadott jogszabály-módosítása alapján – bizonyos feltételek fennállása esetén – a Vidékfejlesztési Miniszter engedélyezheti a kartellezést a mezőgazdasági termékek piacán.[2]
A GVH a rendelkezésre álló adatok alapján ugyanakkor megállapította, hogy a vizsgált időszakban a vállalatok képviselői rendszeres időközönként találkoztak, és a találkozók során közelmúltbeli értékesítési adatokat osztottak meg egymással.[3] A GVH álláspontja szerint azonban a megosztott információ a verseny korlátozásához nem volt elégséges.
Fontos megjegyezni, hogy a magyar cukorpiac alapvető jellemzője a termelés ajánlattételi felhívásokon alapuló felvásárlása (tendereztetés). A GVH ezen felvásárlók között említette a Coca-Colát, a Pepsit, a Nestlét, illetve a kiskereskedői hálózatok közül a Tescot, Plust, Penny Marketet.
A Hivatal a döntés indoklásában az árak alakulásának kérdéskörében megállapította, hogy a cukortermelők árai „egymás mellett mozogtak a vizsgált időszakban”[4] (a GVH megjegyzi ugyanakkor, hogy az árak együttmozgása akár a szabályozott piaci környezetre is visszavezethető).
3. A GVH-döntés kritikája
A nyilvános információk tükrében a GVH döntése felettébb meglepő:
- Először, a magyar cukorpiac számos olyan tulajdonsággal rendelkezett, ami elősegíthette a piaci szereplők magatartásának összehangolását.[5] A cukor homogén termék, és a vizsgált időszakban a cukorpiacon csak néhány vállalat volt jelen. 2003-tól 2007-ig három cukoripari vállalkozás-csoport öt termelője és értékesítője volt a magyar piacon: a Südzucker-csoport érdekeltségébe tartozó Magyar Cukor és Agrana (utóbbi csak 2005-ig volt jelen a magyar piacon), a Nordzucker csoport alá tartozó Mátra Cukor és Eurosugar, ill. az Eastern Sugar. 2007 végétől, az Eurosugar magyarországi tevékenységének megszűnésével, mindössze két vállalkozás-csoport maradt. A felsorolt vállalatok a magyarországi cukortermelés körülbelül 80 százelékáért feleltek mindkét időszakban. Más termelő nem volt jelen a piacon (a maradék 20 százalékon importőrök osztozkodtak).
- Másodszor, alapos indok hiányában a piaci résztvevők közötti rendszeres találkozók és információcserék már önmagukban gyanúsnak tűnnek.
- Harmadszor, a cukorpiaci termelők kartellezésre való hajlandósága számos korábbi esetben beigazolódott: az Európai Bizottság az Európai Közösségek több országát behálózó cukor kartellt fedett fel 1975-ben;[6] a spanyol versenyhivatal 1998-ban az országban tevékenykedő cukortermelőkre vonatkozóan állapított meg kartellezést;[7] a Bizottság a „British sugar” ügyben bírság fizetésére kötelezte a cukor kartell résztvevőit.[8] A GVH jelen döntésének tekintetében azonban a legjelentősebb az az osztrák versenyhivatal (BWB) által vizsgált ügy, amely során a BWB cukor kartell 2004 és 2008 közötti működésére derített fényt. A kartell egyik résztvevője a magyarországi ügyben is érintett Südzucker.
A fentiek alapján felmerül a kérdés, hogy a vizsgálat során lefoglalt dokumentumok értékelése önmagában elegendő-e annak eldöntéséhez, hogy a magyar cukorpiaci szereplők korlátozták a versenyt. Szakmai elvárások szerint a GVH-nak a cukorpiaci folyamatokat közgazdasági szempontból is értékelnie kellett volna.
A tendereztetés fontosságának tekintetében lényeges lett volna, hogy a GVH a licitverseny korlátozásának (bid-rigging) lehetőségét mélyebben vizsgálja. A Hivatal által feltárt találkozókat és információcseréket a kartell résztvevői akár arra is felhasználhatták, hogy felügyeljék egymás piaci magatartását. A GVH azonban nem tárt fel a licitverseny korlátozására utaló magatartást arra hivatkozva, hogy a nagy felvásárlók a vizsgált időszakban több termelő ügyfelei között is megjelennek. Ez a megállapítás azonban önmagában nem zárja ki a bid-rigging alkalmazását, és így a kartell fennállását. A bid-rigging lehetőségének kizárásához a releváns tendereztetési folyamatokra és az egyes cukortermelők licit-ajánlataira vonatkozó átfogó elemzés lett volna szükséges.
Továbbá a GVH azon megállapítása, hogy a cukortermelők árai együtt mozogtak, ugyancsak nem zárja ki a kartell fennállásának lehetőségét. Közgazdasági értelmezés szerint az árak hosszabb időszakon keresztül mind a versenyző, mind a kartellmegállapodás által érintett piacon együtt mozognak. A kartellekre vonatkozó árelemzésnek akkor lett volna jelentősége, ha az az állítólagos kartell időszakában megfigyelt árak és a kartell előtti ill. utáni időszakokban érvényes árak közötti különbségekre koncentrál.
Ezenkívül, minthogy a felek közötti információcsere eladási-adatokat is magában foglalt, a feltételezett megállapodás a fent említett licitverseny korlátozása mellett akár a piac felosztására is vonatkozhatott. Ebből a szempontból hasznos lett volna, ha a GVH elemzi a vállalatok piaci részesedésének több időszakon keresztüli változását. Olyan piacokon ugyanis, ahol a termelés jelentős részét tendereken keresztül értékesítik, a termelők piaci részesedésének (a tenderek méretétől függő) ingadozása jellemző.
A GVH indoklása tehát nem tűnik minden szempontból szakmailag megalapozottnak. Elvárható lett volna, hogy a Hivatal közgazdaságilag is értékelje a piaci folyamatokat annak fényében, hogy a cukortermelők képviselői rendszeresen találkoztak, és e találkozókon információt cseréltek egymás tevékenységéről. Az Európai Bizottság korábbi esetekben kisebb mértékű információcsere esetén is bírságolt már.[9]
Végezetül az a tény, hogy egy jogszabály – bizonyos feltételek fennállása esetén – engedélyezi a kartellezést a mezőgazdasági termékek piacán, nem segít annak eldöntésében, hogy a jelen ügyben a magyarországi cukortermelők kartelleztek-e vagy sem. A GVH ugyan hivatkozhat arra, hogy a jogszabályt a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell, a határozat indoklásából azonban világosan látszik, hogy a Hivatal a döntés meghozatalakor az eljárás során feltárt (és fel nem tárt) adatokra támaszkodott.
Hangsúlyozom, hogy a megfelelő bizonyítékok hiánya valóban alátámaszthatja, hogy a cukor piacon nem volt kartellezés. A rendelkezésre álló információkból azonban úgy tűnik, a GVH eljárása nem eléggé körültekintő ahhoz, hogy azok alapján kétséget kizáróan következtessen a kartellmegállapodás hiányára.
[2] 2012. évi CLXXVI. törvény a szakmaközi szervezetekrõl és az agrárpiaci szabályozás egyes kérdéseirõl szóló 2012. évi CXXVIII. törvény módosításáról.
